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    解读《关于人民所有自然资源资产有偿使用制度改革之指点意见》
    列入:行业动态  载入时间:2017-06-06 11:11:15  已阅读:
     
     
    加紧建立全面全民所有自然资源资产有偿使用制度
    ——土地资源部调控和监测司领导解读《关于人民所有自然资源资产有偿使用制度改革之指点意见》
     
     
    2017-01-22 | 来源: 调控和监测司 | 【 官方 】【 打印】【 关闭
     

      不久前,《关于人民所有自然资源资产有偿使用制度改革之指点意见》(以下简称《意见》)已经国务院发布实施。《意见》眼看了百姓所有自然资源资产有偿使用制度改革之指点思想、基本条件、重要对象、重要任务和贯彻途径。围绕这些内容,土地资源部调控和监测司领导对《意见》开展了非议。

      一、百姓所有自然资源资产有偿使用中生存哪些突出问题?

      改革开放以来,我国人民所有自然资源资产有偿使用制度逐步树立和宏观,在促进自然资源保护和客体运用、保护所有者权益方面发挥了主动作用,但还生活与经济社会发展和软环境文明建设不相适应的局部突出问题。

      一是水源保障不严格。鉴于所有权人不到位,受经济利益驱动,能源管理中“重开发、轻保护”、能源保障制度落实不到位、能源利用总体粗放的场面在部分地方还广泛生活,导致我国自然生态环境破坏严重。二是使用权人不到位。我国人民所有自然资源资产产权主体代表缺乏明确法律规定,虽然原则上规定所有权由参议院代理,但实际如何代理不明朗,致使所有者权益不实现。三是版权权利体系不完善。公物农用地等一些全民所有自然资源使用权权利基础缺失,海域使用权等一些已有使用权权能不完全,不利于充分体现资源价值,也不利于维护产权主体产业权益。四是市场决定性作用发挥不充足。受所有权人不到位、权利体系不完善、权能不完全等影响,我国自然资源市场化配置比例偏低,市场布局资源之代表性作用尚未充分表达。五是有偿使用进行不平衡。公物建设用地、矿产、江、海域海岛已成立了相对完善的有偿使用制度,公物农用地和未利用地、公物森林、公物草原等资源有偿使用制度尚未建立,形成全民所有自然资源资产有偿使用制度“双轨”制,不利于国家所有者权益的保障。六是监管体制不健全。地方单位之间、地方和中央之间没有形成综合监管体制,有的世界仍然存在有法不依、执法不严、违法不究等景象,影响有偿使用政策实施和对象落实。

      地方《生态文明体制改革总体方案》眼看提出,要完善宏观人民所有自然资源资产有偿使用制度,并将制定出台指导意见列为重点改革任务。《意见》的出台,必将在促进自然资源保护和客体运用、保护国家所有者和使用者合法权益、夯实生态文明制度基础、加紧美丽中国建设等方面发挥十分重大的图。

      二、推进人民所有自然资源资产有偿使用制度改革之完整思路是什么?

      《意见》立足经济社会发展和软环境文明建设大局,既考虑到各类自然资源资产的决定性,又兼顾到资源之间的普遍性和多样性,坚持不懈综合统筹和分类改革相协调,改制之完整思路是:

      一是以保障优先、成立运用为导向。《意见》坚定贯彻保护资源、节省能源之主干方针,通篇贯彻生态文明理念,名将维护和客体运用要求作为有偿使用的基本要求,名将保护所有者和使用者合法权益行为主线,名将解决突出问题作为落实改革目标的打破,这一导向不仅体现在激浊扬清之指点思想和一体化要求对方,而且还在分门类自然资源有偿使用制度改革任务中明确地提及了现实要求,以促进自然资源保护和付出相统一。

      二是以用途管制、依法管理为前提。这是保障自然生态空间的重要性手段,也是发展中国家自然资源管理的畅通做法。能源使用不是现代化条件的运用,能源开发不是无约束的开支。《意见》强调,能源开发利用必须符合规划用途管制或许可,必须符合相关准入条件和专业,必须实行维护和节省利用水资源之官方义务,以防止无序无度开发利用自然资源。

      三是以明晰产权、加上权能为基础。这是确保自然资源有效保护、显化资产保值、流转顺畅、保护权益的重要性前提。只有产权清晰了,才能形成自觉维护和节省能源之内生动力,才能有效保护所有者的灵活。只有权能丰富完美了,才能实现能源有偿使用(流转)的胜利进行。《意见》名将全面使用权体系作为关键内容,谈及举办国有农用地使用权和国际化居民海岛使用权等,穿过有偿方式依法取得的债权可以转让、租赁、收盘价出资(投资)、担保等,为保护所有者权益提供强大支撑,为自然资源有偿使用和流转奠定坚实基础。

      四是以市场布局、宏观规则为主要。党之十八届冬奥会指出,要充分表达市场布局资源之代表性作用,增强资源配置效率和公正性。能源具有经济、生态多重属性,在有偿使用和保障中,必须要充分表达市场布局的代表性作用和更好发挥政权作用。《意见》谈及,要明了有偿使用的准入条件、方式和先后,勉励竞争性出让,专业协议转让,即竞争出让是规范、商讨转让是个例,同时强调要健全价格评估方法和保管制度,宏观信息公开和劳务制度,并在分门类资源有偿使用改革任务中,谈及了现实要求和艺术,富于体现了公开、公正、公平和竞争择优的要求,以更好地适应本国市场经济体制改革需要。

      五是以拓展试点、宏观法治为路径。百姓所有自然资源资产有偿使用制度改革涉及重要利益调整,为避免不确定性因素对改革造成负面影响,要求通过试点和修法逐步予以实现。《意见》指出,对矿业权出让、公物森林资源等角度大、风险高的一些改革进展相关试点,穿过改革试点推动相关法规法规修订,同时以健全权利体系和有偿使用规则为主要,推进完善土地、江、矿产、密林、草原、海域、电气化居民海岛等国民所有自然资源资产有偿使用的法规法规体系,以期更稳妥有效地推进有偿使用制度改革。

      六是以更新方式、增长监管为维护。宏观的套管制度是有偿使用制度落地实施的重要性保障。《意见》渴求,增长相关单位之间的协同配合,穿过创新监管方法,树立全面市场中心信用评级、义务追究等监管体制,增长对有偿使用全程动态有效监管,确保有偿使用各项措施落到实处。

      总而言之,穿过推进改革,力争到2020年,基本建立产权清晰、权能丰富、规则完善、分管有效、因地制宜落实的百姓所有自然资源资产有偿使用制度,使人民所有自然资源资产使用权权利体系更加完美,市场布局资源决定性作用和内阁之劳务监管作用充分表达,主人和使用者权益得到切实保护,能源保护和客体运用水平明显提升,能源开发利用和保障的自然环境、经济和经济效益实现有机统一。

      三、土地、江、矿产、密林、草原、海域海岛等六类国有自然资源资产有偿使用制度改革之重要内容分别是什么?

      针对土地、江、矿产、密林、草原、海域海岛等六类国有自然资源资产有偿使用的现状、特色和生存的重要问题,《意见》分类提出了不同之革新要求和行动。

      一是健全国有土地有偿使用制度。我国国有土地有偿使用始于20百年80年终了的公物建设用地,现已建立比较系统完全的公物建设用地有偿使用制度,使得保护了国家所有者权益。但仍生活国有建设用地划拨范围宽、公物农用地有偿使用制度缺少国家层面的现实性规定、公物农用地使用权概念和权利体系缺乏法律依据等问题。故而,《意见》谈及要在完善贯彻规划土地效益分区和保障采取要求的大前提下,坚持不懈增量存量并举,以扩大规模、扩权赋能为内线,名将有偿使用扩大到国有服务领域应用政府和社会资金合作之振兴项目和公共农用地,并明晰国有农用地使用权及其权能,名将有助于进一步彰显土地资产权益,促进土地资源节约集约利用。

      二是健全水资源有偿使用制度。我国水资源有偿使用始于20百年70年代初的中央实行,现已初步确立资源有偿使用制度,对直接取用江河、湖泊或者私自水资源的单位和个体征收水资源费,2015年全国征收总额约为196亿元,为贯彻所有者权益、维护水资源可持续利用发挥了根本作用。但随着我国经济社会发展,如今水资源费征收标准已完全偏低,没有取之不尽体现水资源价值和稀缺程度,还生活超计划或者超定额取水累进收取水资源费制度落实不成功等问题。故而,《意见》谈及要在深深推行最严格水资源管理制度、贯彻水资源管理“三枝红线”、深化水资源节约利用与保护的大前提下,宏观水资源费差别化征收标准和保管制度,推进水资源税改革试点,拓展水权交易,名将有助于充分体现水资源价值和稀缺程度,增强资源利用效率和作用。

      三是健全矿产资源有偿使用制度。我国矿产资源有偿使用始于20百年90年代初,现已建立有偿取得和有偿开采相结合的矿产资源有偿使用制度,对矿产资源勘查开发者收取探矿权采矿权价款、自主经营权采矿权使用费、矿产资源补偿费、资源税等,2015年征收矿产资源税费总额2065亿元,使得贯彻了国家所有者权益。但也存在矿产资源税费缺乏整体设计、永恒不规范、效益不明晰,矿业权使用费调整机制不合理,矿业权出让未充分表达市场决定性作用,矿业权出让审批权限与地方简政放权要求不适应等问题。故而,《意见》谈及要在深化矿产资源保障的大前提下,宏观矿业权有偿出让制度、矿业权有偿占用制度和矿产资源税制度,树立矿产资源权益金制度,宏观矿业权分级分类出让制度,并成立划分各级国土资源主管单位的矿业权出让审批权限,名将有利于加强矿业权市场化出让比重,理顺各类税费关系,促进矿产业可持续发展。

      四是确立国有森林资源有偿使用制度。我国森林资源有偿使用虽然在《司法》和1998年修订的《司法》官方有稳定规定,但眼下国有森林资源基本以无偿方式让渡给国有林场等单位管理和利用,尚未建立真正意义上的有偿使用制度。长期以来,公物森林资源有偿使用缺乏相关制度规定和法规文件,切切实实中生存国有森林资源自发性无序流转、密林资源旅游开发不规范等景象,造成国家所有者权益受损。故而,《意见》谈及要认定国有森林资源资产有偿使用的层面、为期、谱、程序和艺术,专业有偿使用和流转,支持通过租赁、特许经营等艺术发展森林旅游。

      五是确立国有草原资源有偿使用制度。我国草原资源有偿使用仅在《司法》官方有稳定规定,但眼下仍未建立国有草原资源有偿使用制度,切切实实管理中生存权属界定不清、有偿使用法律制度缺失、公物划拨草原流转不规范等问题。故而,《意见》谈及在严格保护草原生态、宏观基本草原保护制度的大前提下,对已改制国有单位涉及的公物草原和流转到农家集体以外的公物草原,探讨实行有偿使用,名将有助于改进草原生态环境,切切实实贯彻国家所有者权益。

      六是健全海域海岛有偿使用制度。我国海域有偿使用始于20百年90年代初,2002年颁布实施的《海域使用管理法》建立了区域有偿使用制度,对区域使用者征收海域使用金,自《海域使用管理法》执行以来,我国累计征收海域使用金820多亿元,使得保护了区域资源所有者权益。但也存在海域使用权权能不完全、市场化程度不高、价格形成机制不完善等问题。故而,《意见》谈及在严格海洋生态保护的大前提下,宏观海域使用权转让、抵押、租赁、收盘价出资(投资)等权能,逐步加强经营性用海市场化出让比例,并确立区域使用金征收标准动态调整机制。

      我国工业化居民海岛有偿使用源于2010年颁布实施的《海岛保护法》,现已初步确立无居民海岛有偿使用制度,对开发利用者征收无居民海岛使用金,自《海岛保护法》执行以来,我国累计征收无居民海岛使用金约5亿元,对保护国家所有者权益、促进区域海岛资源保障发挥了主动作用。但还生活无居民海岛缺失权利基础、市场化程度不高、电气化居民海岛使用权出让最低价标准不合理等问题。故而,《意见》谈及在利用严厉生态保护措施前提下,眼看无居民海岛有偿使用的层面、谱、程序和权利体系,开办无居民海岛使用权和宏观其权能,并逐步扩展市场化出让范围。穿过全面以上海域海岛有偿使用制度,名将有助于促进区域海岛资源有效保护与可持续利用,维护国家海洋生态安全和海洋权益。

      四、如何推动全民所有自然资源资产有偿使用制度改革之出生实施?

      百姓所有自然资源资产有偿使用制度改革涉及面广,竞争性、竞争性强,要求通过分世界实施方案或试点落实《意见》的各类改革任务。一是对于已出台实施方案之,如《壮大国有土地有偿使用范围之见解》、《矿业权出让制度改革方案》、《海域、电气化居民海岛有偿使用的见解》,名将增长与资金《意见》的接入协调,确保与改制总体要求保持一致。二是对于尚未出台改革文件的,如水资源、公物森林资源和公共草原资源,名将尽快制定具体实践方案,确保专项改革任务落地实施。三是为了提高改革之完整性、竞争性和协同性,《意见》谈及要统筹安排和协调推进相关试点,试点将尽可能与地方有关改革相配套、外貌连接,安排在国家生态文明小区、宏观国家能源资产管理体制试点地区和任何具备条件的地域,并提高试点指导,适时抓好总结,推动相关法规法规的“立改废释”。四是由于有偿使用制度改革是一项系统工程,涉及多个单位,《意见》谈及,由国土资源部牵头成立部际协调机制,增长统筹协调和督促落实,会同有关单位及时研究改革中出现的新情况、新问题,形成推动改革合力。

     
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